La qualificazione con riserva nel Codice dei contratti pubblici

IN POCHE PAROLE…

Con il codice del 2023, il legislatore ha delineato un nuovo paradigma per la regolazione del mercato pubblico, fondato sulla professionalizzazione delle stazioni appaltanti e sulla loro abilitazione tecnica all’esercizio della funzione contrattuale.

Tra le novità più significative si colloca la qualificazione obbligatoria delle stazioni appaltanti (SA) e delle centrali di committenza (CUC), subordinando l’acquisizione del Codice Identificativo Gara (CIG) al possesso di precisi requisiti tecnico-organizzativi.

In questo quadro normativo,  l’ANAC offre  una lettura concreta dell’istituto della qualificazione con riserva, previsto dal Codice quale strumento temporaneo e discrezionale per assicurare la continuità amministrativa e il rispetto degli standard minimi in contesti di urgenza o transizione organizzativa.

Delibera n. 190/2025 dell’ANAC

Delibera n. 155/2025 dell’ANAC

Con la delibera n. 190 del 7 maggio 2025, l’ANAC ha autorizzato l’iscrizione con riserva della CUC di due Comuni nell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate (
livello L1 per i lavori e nel livello SF1 per servizi e forniture,  fino al 30/6/2025,. Il provvedimento si fonda su due presupposti: l’urgenza procedurale di bandire gare entro il 30 giugno 2025 per evitare la perdita di importanti finanziamenti pubblici; la presenza di una struttura organizzativa stabile, completa di personale qualificato e di una piattaforma di e-procurement certificata.

Con la  delibera n. 155 del 16 aprile 2025, l’Autorità interviene in un altro caso di qualificazione con riserva ai sensi del medesimo comma 13, confermando l’applicazione coerente e sistemica dell’istituto anche in contesti diversi, ma accomunati da esigenze di efficienza, tempestività e transizione verso la piena conformità ai requisiti normativi.

La normativa

L’art. 63, comma 13, del Codice attribuisce all’ANAC la facoltà di stabilire ulteriori ipotesi di ammissione con riserva, anche per lo svolgimento di attività ausiliarie, per consentire alla SA o alla CUC di acquisire progressivamente le capacità tecniche e organizzative richieste per la qualificazione ordinaria. Questo istituto, lungi dal configurarsi come una deroga indiscriminata alla disciplina, va inteso come misura regolata e temporanea, dotata di una forte valenza strumentale, rivolta a garantire la continuità operativa della pubblica amministrazione, in conformità all’art. 97 Cost., e a evitare paralisi amministrative in presenza di condizioni strutturali non ancora pienamente consolidate. Sotto il profilo giuridico, la qualificazione con riserva si presenta come una forma particolare di provvedimento amministrativo abilitante, che, pur rientrando nella categoria delle autorizzazioni, si caratterizza per la sua temporaneità, condizionalità e funzione evolutiva.

La Delibera ANAC n. 190/2025 offre un utile chiarimento interpretativo tra: la riserva automatica ex comma 4, che si applica in presenza della mancanza di uno o più requisiti formali, ma in presenza di elementi sostanziali sufficienti. In tal caso, l’iscrizione con riserva è vincolata, e l’amministrazione ha diritto a un provvedimento abilitante temporaneo; la riserva discrezionale ex comma 13, che presuppone un’attività valutativa dell’ANAC, la quale esamina caso per caso la sussistenza di circostanze eccezionali che giustifichino l’ammissione temporanea. Si tratta di un potere non automatico, che richiede una motivazione rafforzata, fondata su urgenza e adeguatezza strutturale minima.

Ne deriva una distinzione netta tra un automatismo normativo (comma 4) e un potere regolatorio discrezionale (comma 13), entrambi finalizzati a evitare la disfunzione del sistema, ma attraverso percorsi giuridici differenti.

Un elemento comune e centrale delle due Delibere in esame è la determinazione di un termine di efficacia della riserva, nel caso della CUC di Camaiore e Altopascio fissato al 30 giugno 2025. Alla scadenza, l’ente dovrà presentare istanza per la qualificazione ordinaria, pena l’impossibilità di ottenere il CIG.

Questa impostazione conferma che l’iscrizione con riserva non attribuisce un titolo consolidato, né consente il formarsi di un affidamento pienamente tutelabile. Il provvedimento ANAC si configura, invece, come un atto condizionato, la cui efficacia dipende sia dalla verifica di quanto dichiarato ex art. 10, comma 3, Allegato II.4, sia dall’implementazione della struttura organizzativa entro la data di scadenza.

Le due Delibere esaminano, in filigrana, il ruolo evolutivo dell’ANAC nel nuovo Codice dei contratti pubblici. L’Autorità non si limita a vigilare sulla correttezza formale dei procedimenti, ma si configura come regolatore di sistema, titolare di un potere tecnico-discrezionale volto a preservare l’equilibrio tra legalità formale e funzionalità sostanziale. Questa dimensione regolatoria è ispirata a una concezione della pubblica amministrazione come organismo in trasformazione, da accompagnare – attraverso strumenti flessibili ma controllati – verso livelli crescenti di professionalizzazione. In quest’ottica, la qualificazione con riserva costituisce un ponte normativo tra l’inidoneità provvisoria e l’idoneità piena, da percorrere sotto lo sguardo vigile ma non ostativo dell’ANAC.

Cosa ne pensa la giurisprudenza

Le delibere annotate si inseriscono in un contesto giurisprudenziale ormai consolidato, che riconosce la legittimità del potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione regolatrice, a condizione che sia: motivato (trasparenza amministrativa); non illogico (ragionevolezza dell’azione pubblica); orientato alla tutela dell’interesse pubblico (efficienza e buon andamento). Come affermato dal Consiglio di Stato (Sez. VI, sent. n. 5497 del 3 luglio 2019), l’iscrizione a elenchi abilitanti non si configura come diritto soggettivo perfetto, ma come posizione di interesse legittimo condizionato al rispetto di parametri tecnici, valutati dall’Autorità competente in base a criteri oggettivi. La previsione dell’art. 1, comma 4, D.lgs. 36/2023 – secondo cui la stazione appaltante è un soggetto abilitato, non solo qualificato – rafforza questa impostazione sistematica: l’accesso al mercato pubblico è subordinato a verifiche ex ante, non solo di tipo formale, ma strutturale e funzionale.

Conclusione

Le Delibere ANAC n. 190 e n. 155 del 2025 rappresentano due esempi emblematici di regolazione amministrativa intelligente, capace di mediare tra l’esigenza di rispettare parametri oggettivi e la necessità di assicurare la continuità delle funzioni pubbliche. Esse dimostrano che la qualificazione con riserva non è una forma di clemenza normativa, ma uno strumento razionale di gestione della transizione amministrativa, che consente a enti in fase di consolidamento di operare legittimamente e sotto controllo, pur non essendo ancora in possesso di tutti i requisiti richiesti.

Dott. Riccardo Renzi